张青波 曹雨：教育系统自我规制的再规制——社会理论视野下“双减”政策的程序法治

作者简介：张青波，中南财经政法大学法学院副教授；曹雨，中南财经政法大学法学院硕士研究生

摘要：“双减”政策在实施中遭遇校外学科类培训名亡实存、教育公平受到挑战等难题。究其原因，现代社会的运转依靠形式理性和系统代码，导致教育系统遵循升学指标展开运作，形成应试教育的乱象，以致教育系统的运作不会自动遵从“双减”政策的要求。为了以法治化的方式贯彻“双减”政策追求的素质教育目标，国家立法应对教育系统实行程序法治，一方面赋予高校自治权，允许教育系统对录取学生实行自我规制，以多样化的素质教育标准取代单一化的高考成绩标准；另一方面要对教育系统再行规制，让社会多元代表参与高校自治规范的制定和相关决定的作出，并配置相应的监督、公开和救济规则。

关键词：“双减”政策；教育系统；自我规制；程序法治；素质教育

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，“双减”内容主要涉及减轻学生作业负担、提升学校教育和服务质量、规范校外培训等方面。按照教育部有关负责人的介绍，“双减”所针对的问题包括学生作业和校外培训负担过重，以及家长经济和精力负担过重。

“双减”政策体现了党中央落实立德树人、促进学生全面发展和健康成长的坚定意志和使命担当。按照“双减”政策的要求，各地均积极落实改革措施，取得了一定成效。但在另一方面，“双减”政策的推行在实践中也面临一些难题，需要得到回应和解决。况且，教育政策在宏观上攸关国家整体的人才培养，在微观上涉及每个家庭的切身利益，在国家和社会治理中占据着重要地位。因此，从长远来看，“双减”政策应当逐步引入法治轨道，或者说，应当以法治化的方式推进“双减”政策及其追求的素质教育，解决“双减”政策实施中存在的问题。为此，本文试图从“双减”政策遭遇的现实难题出发，以社会理论分析这些难题背后蕴含的社会机理，并据此探讨可行的制度改革方向，从而为“双减”政策开启的新一轮教育改革提供可行的法治策略。

一、“双减”政策遭遇的现实难题

（一）校外学科类培训名亡实存

“双减”政策要求，坚决压减学科类校外培训。但学科类校外培训目前难以杜绝。在实行“双减”政策后，表面来看，义务教育阶段的学科类培训彻底“销声匿迹”了，但是“上有政策，下有对策”，校外学科类培训仍然保持其生命力，只不过是通过与以往不同的方式开展。如腾讯网报道，有英语培训机构虽然不再对外提供一对一外教口语培训，但很多神通广大的家长，仍联系到给孩子上课的外教，用个人对个人的方式给孩子上课。半月谈的记者了解到，“双减”政策出台后，一二线城市中已经有家长以“3万元起”的高薪聘请住家家教、长期家教，薪水之高令普通工薪阶层望洋兴叹。凤凰网记者在“双减”政策出台后实地探访线下教培机构，有的紧闭大门，有的仍在店内秘密培训上课，有的开展了线上补习工作，也有的机构在写字楼以及商场内隐去了自己机构的楼层和名字以降低相关机构的盘查概率。如有的培训机构虽然线下门店并未开放，但在门口贴有咨询老师的联系方式；有的培训机构店内仅有前台人员接待访客，告知来访家长的线上补习情况。现有的大多数学科类培训机构的前台或门前竖起了家长禁止进入的牌子，学科辅导班俨然成了“地下组织机构”。

在现有的执法体制机制下，基层政府的教育行政部门人力和财力均属有限，难以根治这些“个人培训”“住家培训”“秘密培训”的乱象。如果真要花大力气通过增加执法人员和执法投入来厉行查禁，不仅会令政府产生巨额的执法支出，而且会对现行的执法体制、财政制度、人事制度构成冲击。

（二）教育公平受到挑战

“双减”政策整顿规范校外培训，本意在于防止校外培训机构蜕变为学校之外的另一个对学生和家长施加压力和产生焦虑的机构。但对教育的这种调整，却给教育公平带来新的挑战。

首先，“双减”追求让学校教育成为决定学生学业的根本，可能加剧家长在择校或购买学区房之间的竞争。“双减”试图让学生的学习更好地回归校园，但我国经济社会发展不平衡是基本国情，在校际差距的现实之下，相比优质学校，薄弱学校缺乏高质量的师资、设备资源和丰富的课外活动资源，制约了其学生的学业水平，这些学生的升学和未来发展自然面临较难突破的瓶颈。在“双减”以前，薄弱学校的学生尚能通过参与校外学科培训，弥补与优质学校学生在校内资源上的差距，但随着校外培训形式上的式微，校外培训的学业补偿效应也将随之降低，从而放大薄弱学校的资源劣势，助长择校之风。

其次，如上所述，如果校外培训补习不可能杜绝，反而会以各种形式变相存续，出现“辅导班停了，请不起的家教又来了”的局面，这必将使富裕家庭占据更多教育资源。中国教育学会2016年对家长的一次调查显示，多数受访者认为课外辅导对学生的教育十分重要，且消费意愿强烈，58.2%的受访者对课外辅导有强烈的支付意愿，但也有34.5%和5.7%的受访者分别表示课外辅导支出不能超过家庭可支配收入的20%或者要将课外辅导支出控制在很少的范围内。据腾讯网报道，部分经济实力较好的家庭以保姆的名义聘请家教，家长们出现了“抱团”“拼团”聘请老师的现象，致使补课的受众从普通学生转变为了中高收入家庭的学生。随着校外培训成为低收入群体可望不可即的“奢侈”消费，社会群体之间的教育差距可能会被放大，寒门子弟通过自身努力改变命运的机会或许更小，以致社会阶层之间的流动性降低、社会阶层的固化加剧。

二、教育系统的社会理论阐释

以上难题的揭示，并不是要否认“双减”政策已经或者可能取得的成绩。不过，教育改革实施过程中产生的种种乱象，足以让我们不对改革之一时一地取得的成就沾沾自喜，而是必须从全局着眼，剖析各种社会现象的生发机理，才能更妥善地设计和调整改革举措。

（一）形式理性与代码：现代社会的运转逻辑

“双减”政策是党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度作出的重要决策部署。在国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，要想真正科学、准确、深刻地把握“双减”政策及其面临的问题，就必须在社会理论的视野下审视现代社会的教育体制。

在人类现代历史的开端，启蒙思想家们主张将科学以及理性的科学模式置于首要地位，将市场作为商品和服务的决定性分配者，将代议制作为政治统治的最先进形式，将个人作为道德和政治的最高权威，人类就可以进入一个没有冲突、战争和悲剧的安全、和平且宽容的世界。然而，现代性话语试图建立起的合理性统治，只是揭示和破坏了一切压迫、剥削、屈尊和异化的表面形式。19世纪以后，随着社会发展日新月异，社会关系也错综复杂，托克维尔、马克思、涂尔干、韦伯、齐美尔等社会学思想家逐渐发现，人类在现代社会中面对着多数暴政、阶级对立、意识分裂、意义丧失、文化悲剧等种种新的社会问题，遭受着新的剥削和异化。这就构成了现代性的悖论。 

韦伯所认识到的现代社会之理性化的发展趋势颇具启发意义。他认为，合理的社会行动包括以目的为趋向的目的理性，以及以价值为趋向的价值理性。目的理性看重经由行为所能实现的其他事情，而价值理性关照行为本身的价值，体现对行为本身的信念。在韦伯看来，现代社会的特点就是目的理性大行其道。资本主义、官僚制度、形式法治等都表现出了极强的目的理性，在这些现代体制和规则的支配下，个人沦为贯彻别人意志之机器上的齿轮。与此同时，人们也更加倾向于以纯粹形式的、可计算的方式来考虑问题，不再提出伦理的、政治的、功利主义的、享乐主义的、等级的、平均主义的或者其他的要求，不再关心实质理性。换句话说，经济、政治、法律都形成了有效的工作计算方式和绩效考核管理，得以充分调动人们的积极性，促动乃至“逼迫”人们努力工作或者遵守其他要求，极大提升了社会各项事业的效率。进而言之，市场经济只问经济活动有无创造经济效益，官僚体制（并不限于政府管理）只问体制中人履责是否充足到位，形式法治只问法律受众是否合乎形式规定。至于经济盈利、履责完全、行为合规这些形式标准是否合乎某种实质价值或者价值理性，则非所问。这些问题实际上也无法追问，因为韦伯认为，随着传统价值信仰的失落，人们已经不再能够拥有或者寻获具有超越性意义的共同信念。“因为世界已被除魅，它的命运便是，那些终极的、最高贵的价值，已从公共生活中销声匿迹。”现代社会已然是一个诸神之争的社会，选择相信何种信仰，只能付诸个人自己的决定，“个人必须决定，在他看来，哪一方是上帝，哪一方是恶魔”。既然无法评判何种实质价值为优，也就不能要求人们采取符合某种实质价值的活动。那么，现代社会生活秩序的全面理性化就只能奉目的理性为圭臬，以形式指标为旨归。

同样，按照德国当代社会思想家卢曼的见解，社会运行的基本单位不是人的行为，而是人们之间的沟通，而每一个沟通则由信息、告知和理解三个成分组成。同时，现代社会业已分化出政治、法律、经济、医疗、教育、科学等不同的子系统，各自为整个社会发挥一定的功能。每个子系统都按照自身的代码进行着自身的运作和沟通，并与系统之外的（包括其他系统构成的）环境保持着一定联系。一方面，各个系统在运作上封闭：系统为生产自己的运作，必须依赖于自身运作的网络，系统只能诉诸自己其他的运作，借助运作后果充足的长时间和递迴性的网络化，来产生自己的运作。这就是系统运作上的封闭性。另一方面，系统并非隔绝于外界的环境，但是系统在认知上的开放性有它的条件：只有能用各个系统自有代码加以判断的沟通才被归入一定系统，各个系统也只按照自身的代码来对环境的扰动有所反应。那些不能按照系统代码所把握的沟通，则被排除于系统之外。只有如此，系统才能在对环境保持认知上开放的同时，对系统与环境的联结有所选择，减少系统之环境和系统之自身的复杂性，在外界的噪音中生成自己的秩序。

依据这些理论来审视当下我国教育体制面临的问题，就不难发现，“双减”所力图解决的学生作业和校外培训负担过重、家长经济和精力负担过重等问题，并不是偶然现象，而是内生于我国现代教育体制建立和发展中的必然现象。“高考是基础教育的指挥棒”，高考评价标准就会在一定程度上影响基础教育的开展，因而高考在教育体制形成的形式评价、指标考核和代码自治，就成为教育系统的运转逻辑，引发了学生、家长、教师多方主体的成绩压力和升学焦虑，以致产生了过重的作业负担和过热的校外培训。

（二）指标：教育系统的形式理性与代码

教育的目标应当是传承知识、哺育人才。但是在现代社会中，为了公平分配教育资源，有效考核教育工作，现代教育体制就不可避免地以分数决定学生能否升学，并以升学率考察评价教师的教学工作和学校的教育工作。而教育评价标准将左右教育的发展方向，有什么样的评价指挥棒，就会有什么样的办学导向。首先，教育资源总是稀缺的，即便在我国高等教育毛入学率已经57.8%以上的今天，各个大学之间也仍然存在着差距。因此，要决定谁能够上什么样的高中、上什么样的大学，必须取决于能够反映学生知识水平的考试，才能维护考生之间某种最基本的公平。其次，现代社会是大规模的社会，在没有更好、更成熟的选拔人才标准出现之前，或者说在没有一种被社会大众普遍接受的其他选拔体制出现之前，要在数百万考生中间选拔知识水平较高的人，评价一个学生是否优秀，考试分数能够立判高下，显然是最有效率、最具权威的方式。由此，在现代社会理性化的大趋势下，“千军万马过独木桥”“一考定终身”这些对高考的评价，折射出人们对高考的某种矛盾心理：一方面，高考承担了不能承受之重，人们未必会认同高考真的能够很好地选拔人才；但另一方面，高考毕竟维持了一种形式平等和效率机制，让所有中学生都能够平等竞争并被迅速分配入学机会，它作为一种教育资源的分配机制，不能说没有合理性。

然而，教育体制的发展却导致高考成绩和升学率发展成为一种在形式上对学校进行评价的根本指标。在我国，社会对学历高度重视，学历在很大程度上决定着一个人的未来生活水平和社会地位，父母都希望自己的孩子能升学并能升入条件好的学校。因此，社会和家长对教育、中学和教学的评价，就集中在高考的升学率，甚至高考生升入重点大学的比率上。学校和教师为了创造优质教育，满足家长希望子女受到良好教育的愿望以及学生要求学习深造的进取心愿，并且为了提升学校自身的知名度，以获得更好的生源，要追求学生的升学率。而中学对各个任课教师的考核，则取决于教师所上课堂学生的成绩或者取得高分学生的数量。之所以如此，乃是因为比率、分数、数量这些数字具有形式化的特点，便于在不同中学和教师之间进行比较，以衡量其优劣。随着中考逐渐承担了对职业教育和普通教育进行分流的作用，高考的甄别作用又被前推到了中考。与之相伴的就是，好的初中被认为是毕业生更多地升入重点高中的初中，好的教师被认为是他所教过的学生在中考中取得了更高成绩的教师，这些同样是一种依据形式化指标的比较。而且，一些地方干部存在不正确的“政绩观”，为了把所在地区的学校升学率作为自己“政绩”，采取各种措施督促学校和教师，鼓励、支持追求升学率，拓宽学校的知名度，打造名校。种种因素导致，高中、初中，甚至小学都被依照升学率分成重点和普通不同等级的学校。

在教育系统内外均按照高考或中考成绩、升学率、入学指标数等形式化指标来评判教育工作之优劣以后，这些指标及其彰显的形式理性就逐渐成为教育系统运转的代码。家长们关心的是自己的孩子能否进入这些指标非常好的中学，或者能否受到产生好指标的教师的提点。既然学校的口碑取决于这些数字，学校的管理者就会想方设法地推出各种绩效考核和奖惩措施，要求在校教师千方百计来提高这些数字。迫于这种压力，为了让学生取得更好的考试成绩，教师们也只得殚精竭虑地备课授课，当然更会对学生提出各种要求、布置各种作业。而窥得此中商机的商家，就会开办培训机构，摇唇鼓舌地游说家长和学生，四处网罗授课人才，旨在通过提高培训学生的考试成绩来获取收益，以致教育培训成为资本逐利的火爆战场。

所以，无论是望子成龙、望女成凤的家长，还是学校内的管理层和教师这些体制中人，抑或学校外的自由职业者，他们孜孜以求的不外乎是如何提高这些指标，因而，他们之间以及他们与社会其他人相互进行的信息沟通，均围绕着提高这些指标展开。即便“双减”政策严禁地方各级党委和政府下达升学指标或片面地以升学率评价学校和教师，也并不能在根本上撼动教育系统在与其他社会系统的沟通中业已形成的指标体系。于是，有关教育的沟通就形成了根据“指标”为二值代码的沟通系统。这个系统在运作上是封闭的，因为它在未来的运作必然要指涉先前的运作、援引先前的能够提高指标的经验或者不能提高指标的教训来展开，不会再按照其他标准来衍生进一步的运作。同时，教育系统在认知上也是开放的，但是这种开放必然以符合系统代码为前提：教育系统不会对社会对教育的各种期望、要求充耳不闻，而是会有所吸纳和选择。也就是说，它对环境提供的各种信息均以“指标”为准加以判断，能够或者不能够提高指标的信息沟通才会在教育系统中受到重视、引起反应。相反，与指标无关的信息沟通则被教育系统有意忽略。只有如此，教育系统才能删繁就简地运作，并发挥其培养人才的独特功能。当然，如此运作的教育系统所能培养的“人才”，只能是应试教育系统下的人才，只会是考试成绩优异意义上的人才，也肯定会有高分低能的“人才”或者说是“考试机器”。

（三）教育系统的代码自治对“双减”政策造成的障碍

在此背景下，“双减”所遭遇的现实难题就不难理解了。虽然“双减”政策试图减轻课堂作业和课外培训给中小学生造成的巨大负担，但是“双减”政策正是政治系统向教育系统给出的一种信息沟通，“双减”提出的要求能否被教育系统所认知接受，就取决于这些要求是否符合教育系统的指标代码。自然，“双减”的要求与教育系统的指标代码并非毫不相关，而是密切相关，因此才获得了教育系统的重视。但是，教育系统对“双减”政策作出的反应不是积极贯彻执行，而是按照教育系统的代码进行识别判断。本来，按照“双减”的要求，学生应当从各种巨量的题海和杂多的培训中解脱出来，但如此可能会不利于学生应对考试并在考试中取得好的成绩，从而降低教育系统运作所看重的指标。如学者所言，“双减”政策在我国推进的主要障碍来自对应试教育的“路径依赖”。在根深蒂固的应试教育观念、制度和习惯做法等各方面条件的驱使之下，教育系统不会自动遵从“双减”政策，而是仍然按照自有的指标代码继续运作。

于是，教育系统依然故我、执拗地继续专注于提高指标，并据此进行内部的信息沟通。只不过，面对“双减”的政策压力，教育系统不敢明目张胆地公开布置海量的课堂作业，或者公开进行校外学科培训，只能采取各种方式规避，以致校外培训名亡实存，甚至采取更为贵族化、精英化的授课形式，进一步危及教育公平。只要教育系统的指标代码仍旧左右着教育系统中的沟通运作，此类乱象就不可能根除。

总之，基于其内部的指标代码自治，教育系统能够封闭运作，有条件地选择和接纳环境释放的信息。由于“双减”政策可能会降低教育系统所执着的指标，因此教育系统仍会“暗度陈仓”地进行培训辅导、布置课外作业，导致“双减”政策的效果大打折扣，教育改革面临一定的困境。

三、教育系统再造的法治进路

《中华人民共和国未成年人保护法》第一条将“促进未成年人德智体美劳全面发展”写入立法目的。习近平总书记在2018年全国教育大会上强调，教育是国之大计、党之大计，要培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实立德树人根本任务，着眼建设高质量教育体系是我国教育事业改革和发展的根本依归。

在国家治理和社会治理现代化的宏观视域下，必须深化教育体制机制的改革，推动教育体制机制的法治化，坚持依法治理、标本兼治。为了让“双减”政策能够跨越教育系统严守的深沟高垒，切实影响教育系统的内部运作，就不能停留在不顾规制成本和规制实效的简单下命之层面，而是必须从教育系统分化的现实出发，依据适应现代社会实际和当下中国国情的法治原理，构思能够全面整体有效回应教育问题的法治策略。

（一）教育系统的自我规制：高校招生的自治

现代社会是一个功能分化的社会，各个系统均奉行自己的代码自主运行。如果说作为其他系统之环境的政治系统并不能直接向其他系统输入信息，而是必须将信息转化为其他系统能够识别的代码才有可能促成其他系统的行动，那么国家法对社会系统的介入就必须尊重和发掘社会系统的自身特性和自治逻辑，使用间接的调控手段。罔顾各个系统的运转实情，由政治系统简单粗放地发号施令，并不能引起其他功能系统的共振，更不能切实影响其他功能系统的内部运作，实为下策。

因此，任何对社会系统的规制和改革都必须尊重系统的功能逻辑，契合系统的自有代码，才能引发系统的共振和共鸣，真正取得实效。换言之，在功能分化的社会中，每种子系统应自己发展自己的反思机制，而不是单由政治系统下达命令。政治—法律的规制和外部社会的影响除非被转化为系统发展动力的自我驯化和自我引导，否则无法取得成功。政治系统不应试图以统一的指标调控其他社会系统，只能设置去中心化的、在社会子系统内部发挥作用的整合机制，促进教育系统的自我调节和自我规制，协调政治系统和教育系统在结构上的兼容和耦合，方能让政治系统对教育系统的调控产生预期的效果。那么，问题就在于，政治或者法律系统如何才能将它们的指令转化为教育系统能够接纳的信息，或者说政策要求和法律规范如何才能符合系统的自有代码，如何让外部规制转化为教育系统的自我规制，如何才能建立教育系统的内部整合机制。

如前所述，教育系统的代码业已成为关系升学的若干指标。若政策要求直接服从于这类指标，比如严令教育系统提高指标，则这种要求自然能够在教育系统中被从风而服，产生政策预期的成效。但是，如此要求势必将进一步加剧教育系统的指标化运作，助长应试教育之风，绝非符合党和国家的教育方针之道。因此，不能出于规制实效而迁就系统的运转逻辑，放弃规制的价值目标。让教育能够立德树人，将应试教育转变为素质教育，既是党的教育方针应有之义，也是社会各界达成的基本共识。即使教育系统已经发展出了种种指标作为其运作代码，也不能听之任之，容忍教育系统固执这些指标自我创生，继续酿出教育异化的苦酒。

一方面，统一的高考成绩作为决定升学这一教育资源的分配尺度，不仅维系着基本的教育形式公平，而且也是现代社会展开高效率运作的重要途径。没有考试成绩，势难让高校选拔考生有章可循，甚至根本无法展开选拔。因而，教育系统的代码化和自创生并不能被全盘否认。除了承认这种系统有其存在的合理性之外，人们别无选择。但是另一方面，正是由于统一高考的指挥棒，教育系统才会依循可量化的指标展开运作，形成自治的功能系统，生产出应试教育这一“怪胎”。“应试教育的本质，实质上就是对教育本质的异化。”教师和学生都为了考试和应试而进行教与学，师生都变成了考试和应试的工具。考试和应试成为教育评价的唯一手段和教育目的，这自然背离了教育的本真追求，从而引发了种种社会问题。

如果说高考所保障的基本教育公平不可放弃，高考所实现的学生选拔效率不能牺牲，现代教育走向一种代码化的系统运作是不可逆转的大势，那么需要考虑的就是如何能够打破由统一高考而来的指标统一性，以避免教育系统衍生出单一的运作符码而致其功能过分演化。此处的出路就是，驱虎赶狼，以火攻火！必须通过自我规制，通过教育系统自己来决定自己的运作，引入多种多样的指标来打破固定单一指标塑造的僵化代码，形成多姿多彩的考试类型和丰富多元的系统代码，让统一高考的指挥棒转变为多样考试的万花筒，从而在承认教育系统以成绩为代码展开运作的同时，让成绩能够容纳多样化的素质教育，实现公平选才和科学选才的统一。正如国务院2014年9月颁布的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》中提出的，要“形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制”。

申言之，根据《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》中“全面实施综合素质评价”的要求，应当承认高校的自治权，由各个高校代表的教育系统来决定选择什么样的考生作为其培养的对象。只有各个高校在录取标准的设置上有较大的自主权，才能形成多样化的录取标准和录取方式，避免过分统一的高考产生僵化指标而构成教育系统的单一代码，导致教育系统过度的形式运作。也就是说，考生需要通过考试才能入读大学，但是高校的入学考试不应强求统一，而是应当容许并鼓励各个高校以多样的方式和标准，决定录取什么样的考生。如学者所言，素质教育的评价体系最重要的就是多元性，包括评价功能的多元性、评价标准的多元性和评价主体的多元性。只有让各高校有权安排不同的考试题目和形式来考察不同的知识，甚至测试不同的专业，才有可能不拘一格降人才，吸收录取各类型的人才。僵化一律、要求考生面面俱到的高考模式并不适合教育领域，因为在未来决定学生发展的可能并不是他最弱的一项，而是最强的优势学科，在人的发展中，扬长避短是可能的，但扬短避长是不合理的。高考的标准化答案虽然有利于相对客观地评定成绩，但也会导致教学中刻意培养学生的定向思维，抑制学生创造力的发展。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第十一章“人才培养体制改革”中的第三十二条提出，要“关注学生不同特点和个性差异，发展每一个学生的优势潜能”。只有放权到各个高校，让它们可以各自组织各有特点和侧重的入学考试，才有可能通过这些分殊差异的考试来考察考生有无值得肯定的个性与特点。多样化的高校入学考试，才可以兼顾学生的知识广度、专注程度、语言表达、动手能力、心理健康、身体素质、气质自信，甚至某一方面的专长，从而像马克思主义经典作家倡导的那样，让学生把“生产劳动、智育、体育和综合技术教育结合起来”。各个高校不同的入学考试所测试的不同方面知识和技能，自然不是乏味单调的应试技巧或者千篇一律的题海战术能够应对或强化的，而是可以要求学生在中小学阶段养成各方面的素质，如通过题目设计，要求应试者只有具备勇于探索、积极创新的潜质，形成博览群书、踏实认真的习惯，或者锻造迎难而上、愈挫愈勇的韧劲，才能取得好成绩。无论如何，只有多元化的高考，才能避免单一模式的高考筛选出高分低能的“小镇做题家”这一困境。当然，这并不意味着要完全取消统一的高考，只不过统一的高考仅应作为一种低门槛、宽口径的文化资格考试（甚至没有分数而只有等级），以免统一的高考过度窄化特殊人才的选拔通道。在考生通过统一高考之后，再按照不同大学设置的等级要求和考生就读大学所填报的志愿，对符合条件的考生，由各高校按照其具有自主权的考试方式，单独组织考试，或者由对考生有一致或类似要求的若干高校共同组织联考，最终决定是否录取。如此一来，各高校面对的考生数量就会大大降低，高校也才能够有足够的人力物力，不再唯过于格式化的分数取人才，而是全面考察考生的综合素质。

既然各所高校录取学生的要求有别，试图辅导学生考上大学的高中也必然要根据不同高校的风格调整中学的教学内容和方式，社会也就难以按照高考升学率来简单衡量各个中学的教学水平。各所高中的教学将不再单调乏味地局限于应付统一的高考，而是必须有所侧重和分化。因为随着各高校单独或者几所高校联合组织的考试不再那么侧重考察学生的做题能力，单靠刷题就未必能够在多样化的考试中取得理想的成绩，那么，中学和中学的教师为了让学生取得好的高考成绩而加重学生作业负担这种做法才可能从根本上失去动力，学校和教师的功利主义教学倾向才会受到遏制，学校才能加强对办学理念的重新审视和特色凝练。同样，随着高中教学内容和方式的多样化，初中也才可能逐步对应地发展出多样化的风格，教师、家长和学生才不会将全部“赌注”押在做题之上。

由于很多家长希望孩子跳舞练琴、考级考证，以获得高考加分，有更好的升学机会，扭曲了作为实施素质教育重要途径的艺术、科技和体育教育，2014年以来各地开始实施以减少加分项目为主要内容的高考加分政策调整。正如时任北京市海淀区教委主任尹丽君指出的，“科技、艺术、体育工作不仅面向有特长的学生，其覆盖的是全体学生，追求的是学生的全面发展”。如果说不应将素质教育扭曲为文化成绩之外的、对某种特长的应试教育，那么就应当在统一高考确保学生获得基本文化素质的前提下，让不同高校侧重考察素质教育的不同侧面，让学生能够选择符合自己兴趣的素质教育方向，避免家长强硬要求学生接受“素质教育”。这同样说明了放权于各个高校的重要性。

总之，改革高中与高校的招生制度比考试改革更应优先，这是实现“双减”的关键之一。只有容许高校能够自我规制、招生自治、自主决定录取学生的考试方式和标准，才能形成多样化的高考格局，才能打破升学指标构成的僵化代码对教育系统的宰制，才能形成较为多元开放的教育系统代码引导教育系统的运作，才能釜底抽薪地让作业和做题不再是教育资源分配的核心要求，才能实现应试教育模式向素质教育模式的转变。

（二）录取标准多样化的可行性分析：与研究生入学考试的比较

上述想法不免会遭遇可行性的质疑：由国家或省级行政区统一组织的高考和被赋予招生自治权的高校所组织的入学考试来共同决定高等教育资源的分配，能否保障教育公平和分配效率？比如高校自治提出的多样化选拔标准以及组织的考试，是否真的会选拔出有真才实学的考生，而不会沦为拉关系、走后门的渠道？好的高校乃至高中，能否有足够的人力物力资源应对通过统一资格考试的大量考生？

回应这些质疑，不妨将研究生入学考试作为一个参照。研究生教育作为高等教育的拔高，也要通过入学考试来选拔要培养的研究生。但是对于考研，题海战术的作用就大大降低了。而且，对于研究生入学考试，鲜见其致使大学教育蜕变为应试教育的议论。一方面，从结构主义教育观来看，研究生教育要求完整、系统地掌握一门专业，培养学生主动探索未知领域的能力，同时推动学生在人文修养、专业水平、科学素质等各方面的协调发展。研究生教育“不仅要培养学生成为一个有知识的人，而且要使他们成为有知识、有智慧、有教养的人，让他们的知识得以不断充实，智慧得以不断激发，文化品位和精神境界得以不断提升”。另一方面，在考生层面，作为成年人的大学生有自主学习的热情，能够更好地化压力为动力，并且有更为成熟的人格和心智，足以找到适合自己的备考方式。但是，制度层面的原因就在于研究生考试的多样化评价机制，即只有政治、外语、数学为全国统一的考试，而专业课程则由各高校自主命题并阅卷。而且，研究生入学还需要在笔试之外通过面试。因此，考研的考生所能参考的只有各高校数量有限的历年考题，这些考题的数量远远低于高考练习和模拟题。实际上，由于各高校笔试题目不同，很难有机构能够提供足够的模拟题资源以满足报考不同高校的考生。况且，考研的面试重在考察考生的综合素质，也绝不是刷题所能应对得了的。可见，作为一种多元化考试方式并赋予高校自主权的研究生入学考试，并没有因为过度僵化的指标而产生类似高考那样的应试负担，那么研究生入学考试体现的考试内容和考核要求的多样化，也应当作为中考和高考的改革方向。

如此一来，就很容易化解高校自主组织大学生入学考试所可能产生的公平与效率方面的疑虑。研究生入学考试虽然由各高校组织，但未必不能保障考试的基本公平。可见，关键的问题不在于由谁来组织考试，而是在于如何组织考试。这一点我们将在下文详细说明。至于说高校自主组织大学生入学考试可能因为考生过多而超越高校能力的极限，肯定是轻视了现代组织体制和技术能力的作用。在笔者所在的中南财经政法大学，根据学校官网数据，2021年报考研究生入学考试的总数为26664人，其中在校内考点考试的有7469人。成千上万的大学生来他们理想中的学府考研，高校能够安排得秩序井然、井井有条，那么，为什么不能让成千上万的高中生参加他们心仪的高校所组织的大学入学考试呢？

（三）程序法：对自我规制的再规制

那么，法律对于多元招考的模式再造能够发挥何种作用呢？

其实，多元化的招生模式早已被推行。2003年，教育部批准清华、北大等22所高校开展自主招生试点，赋予它们5%的自主招生权，以便于发现特殊人才，扩大选拔人才的操作空间。这些高校先组织自主考试与面试，进行人员初选；然后入选考生参加高考，成绩达到学校同批次录取分数线以上的就可以由学校决定录取。2006年，全国自主选拔录取改革试点高校扩大到53所，自主招生类型也逐渐增多，形成了校长实名推荐制、自主组织测试、自主招生联考等多种形式。同时，实践中还出现了很多其他的招生选拔方式。如在2011年，浙江省开创了“三位一体”综合评价招生模式，按照一定比例结合高校综合素质测试、高中学业水平考试和高考成绩录取学生，开启了省属高校实行综合评价的试点。另外，浙江省和上海市还实行分类选拔，形成统一考试招生和其他多元选拔模式并存的格局，改文理分科为跨文理的自由组合式选择。在试点地区改革经验的基础之上，四川、山东、北京、天津等20多个省市相继颁布了各地的考试招生制度改革方案，均采用多样化的选拔模式录取学生。

从法律的角度讲，高等学校是独立的法人实体，拥有办学自主权，包括招生权。我国《宪法》第四十七条保障了学术自由，是我国大学自治的宪法基础，因为科研自由这一宪法权利的实现，需要高校自主办学的制度性保障。招生属于《中华人民共和国高等教育法》第三十二条规定的高校自主事项，行政机关对高校自主权事项的干涉和管理，必须“依法”执行。每个高校都有自己的特色，尤其是专业设置和培养目标不同，就要求高校按照自己的条件和定位招收适合自己培养的学生。但在实践中，高校的自主招生和综合评价招生改革仍面临一些现实问题。

第一，政府放权不足。高校招生自主权和综合评价招生权的落实仍需各方努力，其中需要转变政府的权力思维。政府具有办学者、投资者与管理者的多重身份，不肯或不能轻易地向高校下放核心权力，导致高校没有足够的办学自主权和招生自主权。同时，虽然政府颁布的历次考试招生制度改革文件看似向高校“下放”了权力，但实际上是政府将部分权力委托或授予给高校，并非实质性地下放。最关键的是，我国现有教育法对高等学校自主权规定得过于笼统，缺乏具体的解释，可操作性不强，使得政府和高等学校之间缺乏清晰的权力边界。

第二，高校权力的自律性和规范性不够。个别高校在自主招生和综合素质测试上常常出现暗箱操作、利益传输等事件，高校自主招考的不透明性和不确定性导致社会各界质疑的声音越来越大，《中国青年报》社会调查中心的数据显示， 66.7%的人认为自主招生过程中权钱交易不可避免，56.8%的人认为过程不够透明。缺乏相对独立的考试招生机构监督机制等损害招生公平性的问题成为社会关注的焦点，致使一些公众不免认为自主招生就是“走后门”“托关系”的渠道。

可见，各个高校有权自主决定录取考试，并不是说它们可以恣意行事，而是必须依法而为、保障公平。因此，高校自主招生采用何种科学的程序、方式来选拔人才，保障招生的公平性，是未来自主招生和综合素质评价改革需要关注的焦点，也是高校招生自主权回归正轨的必由之路。其实，功能系统的自治未必一定契合整个社会的需要。社会子系统中的行动者，即便无意以社会公益为代价来成就系统的局部利益，也难以作出适合整个社会公益需要的反应。由于对受委托的、专业化精英集团的依赖，相关机构容易把注意力集中于范围狭窄的特定事务上，对更大的政治体则变得不那么负责，甚至公共利益这一观念将毫无意义。因此，承认各个高校可以自我规制、自行决定如何录取学生，以便在教育系统形成较为多元包容的运作代码，并不意味着法律完全放弃对高校自治权的规制。

《中华人民共和国高等教育法》第三十二条规定，“高等学校根据社会需求，办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。这虽然是以法律形式确定了高校的自主招生权，但如何平衡教育行政部门与高校之间的权力划分、如何建立自主招生权内外监督体系、如何建立招生信息公开规则等却并没有具体规定，因此，落实素质教育的改革首先是要健全高校招生相关的法律法规。

不过，法律的规制应当是一种程序法的规制。要想对整个社会发挥整合作用，法律不应通过进行具体的、细节的内容调控以致对一定的社会结果承担责任，应当避免为各个系统设置普遍有效的规范或价值，而是应当进行抽象的程序编程，回归到过程、组织结构、调控权的分配和决定权力进行规制，应当限于设置组织、程序和权力去规制自我规制的机制，确立民主性的自我规制机制，在子系统内部设置和准备整合机制。也就是说，法律要运用间接、抽象的社会控制手段，在组织和程序上设置一定内容决定的决定前提，为其他社会关联中的自我规制和反思过程创设结构前提，从而矫治自治可能存在的缺陷，促使受规制的系统中发生的沟通能够取向于公共利益，最终得以既尊重各个系统各自的规律，又向系统施加社会的限制。我国经济社会发展不平衡是基本国情，随着功能分化时代的降临，包括教育系统在内的各个社会子系统中的自创生运作将愈发复杂化、专业化，这使得法律更难对高校的决定权在内容上设定要求。况且，各个高校也应当有权根据其历史传统、学科特色、发展愿景，来决定录取与培养什么样的学生，法律不宜越俎代庖地予以干涉。总之，法律应当妥善构思对高校自主权的程序规制，既要确保这种权力在行使时的民主正当性，又要避免对教育系统自治的不当干预。具体来说，为了实现“双减”政策追求的素质教育目标，未来的立法应当做到以下几点。

第一，划定政府在高校招生中的权力边界，切实赋予高校招生自主权。政府和教育行政部门可以在宏观上管理和调控高校的招生事宜，但具体、微观事务的处理权应归还给高校，即政府部门对高校招录工作仅应进行宏观的指导和服务性的介入。比如《浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案》中规定“各级政府及教育行政主管部门要切实转变管理观念……认真制定综合改革试点的各项细则，建立健全管理制度和基础教育评估体系、督导制度，引导中小学校积极开展素质教育”。与此同时，要确定高校的招生自主权，明确高校在制定招生章程和招生标准上到底具有何种权力，争取实现从行政权力向学术权力的转变。为此，高校的招生标准特别是专业录取标准制定权必须有法可依，而且相关规则的制定应减弱行政权力的影响，避免出现行政权力随意影响高校招生章程制定、章程带有行政意图的情况。这就涉及对高校招生规则制定权的程序规范。

第二，规范高校设置招生规则和作出录取决定的程序建制。按照《高等学校章程制定暂行办法》第八条第三项，选拔学生的条件、标准、办法和程序的基本规则、决策程序与监督机制由各高校通过其章程加以明确。而《高等学校章程制定暂行办法》第三章则用了7个条文对章程制定的参与人员、听取意见、沟通协商、讨论审议以及通过、审定和上报的程序问题进行了规定。但是，高校招生是一项具有重要社会影响、攸关公共利益的事项，在赋予高校更大的招生自主权的同时，应当由各高校制定专门的规则，而国家立法则要从程序上予以严格规制。具体来说，录取什么样的学生作为大学人才培养的基础，以及学生在何种条件下将会丧失继续就读的机会，包括是否采取一种“宽进严出”的取向，都应当由高校自主进行专门研究和设置，法律要规定各高校应会同一定比例人数的教育行政机关代表、教育学专家代表、相关学科专家代表、家长代表、公众代表、学校管理人员代表和教师代表，经过共同研究和商议来制定规范和相应的考试、评判细则。比如《山东省深化考试招生制度改革实施方案》中规定，“加强学校招生委员会建设，吸收专家、教授参加，提高组成人员的广泛性和参与度。充分发挥招生委员会在制定学校招生计划、确定招生政策和规则、决定招生重大事项等方面的作用”。法律应当从代表遴选、预先通知、召开会议的最低人数、发言规则、表决规则、信息公示等方面设置会议规则，并规定违反会议规则所制定修改的规范、细则无效的法律后果，以及相关责任人承担何种法律责任。同时，法律还应当规定生效的规范、细则被付诸实施时的组织和程序，即谁应当遵循何种程序步骤来执行生效的规范、细则，作出录取决定、专业调剂决定等涉及学生身份资格授予和剥夺的决定，以确保这些规范和细则能被严格执行。

第三，保障对高校实施自主招生权的监督和公开。中央教育科学研究所研究员程方平认为，教育方面的自主招生改革已经成为各地发展的趋势，与之相配套的制度和法律一定要健全。《中国青年报》社会调查中心的数据显示， 74.4%的人认为要提高招生录取过程中的透明度，必须全面公示学生信息。因此，教育系统要接受外部系统的监督和制约，即高校招生自主权的良性运行需要教育行政部门、新闻媒体、相关利益人等外部监督与制约。而监督的前提是信息的对称，为此要健全信息公开机制，对高校自主招生权进行明确的制度安排，确保建立高校信息公开机制和法定化的信息公开规则，包括其他社会主体申请信息公开的各项规则。在实践中部分高校也进行了探索，教育系统内部也在尝试建立监督体系。比如浙江大学采取全程录像的方式进行自主招生面试现场的记录工作，武汉工程大学设立“透明”面试考场，允许考生亲属旁听等，这些得到公众肯定的做法应纳入法律规定中而常态化。再如《上海市深化高等学校考试招生综合改革实施方案》《山东省深化考试招生制度改革实施方案》都提出实施招生“阳光工程”，并提出了多项配套举措，要求高校招生全过程、全方位公开，值得进一步总结经验而提升为立法。

第四，畅通对高校招生决定的救济渠道。《山东省深化考试招生制度改革实施方案》《四川省深化考试招生制度改革实施方案》中就有“建立考试录取申诉机制”“实施招生违规事项问责机制”等相关规定。在我国行政决定相关学理制度体系较为成熟发达的背景下，有关大学生被不予发放学位的相关决定均已被纳入行政诉讼的受案范围，至少对于公立大学涉及学生身份资格的各种决定也都应该通过立法或司法解释，明确纳入行政诉讼救济途径，由法院依据有效的相关规范和细则予以审查，以保障学生的正当权益。法院通过司法审查介入高校招生自主权的运行，应当以程序审查为主，辅之以有限的实体审查。这意味着，法院主要审查录取决定是否依照法定程序进行，即高校作出录取决定时，若没有严格按照国家立法或高校自治规则规定的组织和程序进行，相关决定就应被法院撤销。如果法院认为高校的录取决定在实体上不合法，也应采取谦抑立场，尊重高校专业性的自治权力，不宜直接作出替代性判决，而是可以通过撤销判决的形式责令高校重新作出决定。

结　　语

在当今形式理性占据主流、功能系统渐趋分化的社会中，学历和文凭成为筛选人才的一种代码，所以入读理想大学就是实现人生价值的必经之路。这让统一高考的单一指标成为教育系统的运作代码，变为教育系统自创生的根本依归。按照此类僵化指标运作的教育系统已异化为应试教育，导致家长不断加大的学区焦虑、中小学教师持续增加的考核压力、中小学生越来越重的作业负担等问题。为了实现学校的素质教育、确保学生的全面发展，党中央高瞻远瞩、审时度势，提出了“双减”政策，是顺应民意、体察民情的一项重要举措，对我国教育体制的改革和发展具有深远意义。

然而，冰冻三尺非一日之寒。在现代社会已然分化为不同系统的前提下，国家政策难以直接改变教育系统内部围绕单一高考指标而展开的沟通和运作，强行命令只会形成执法主体和执法对象之间猫鼠游戏的博弈，也不能根本扭转功利性的教育价值观，事倍而功半。相反，完全取消教育系统的考试指标，不啻逆功能分化之历史潮流而动，不能公平有效地选拔人才、分配资源。因此，可行的方案应当是采取社会系统自我规制的理论视角，采行社会组织程序法治的规制进路，通过组织法和程序法方面的建章立制，让高校能够自我规制、自治决定录取标准和考试内容、自主选拔考生，从而以教育机构自主组织考试形成多元化的考核标准，替代僵化一元的考试指标，打破单一代码生成的应试教育困局。在以立法明确赋予高校自主招生权的同时，为了避免自我规制产生的视野局限和利益偏私，对高校有关录取和招生之自治规范的制定以及相关决定的作出，法律上应当设置程序性制度，让社会多元主体代表能够参与和决策、让社会各界能够知情和监督、让利害关系方能够诉诸司法救济。如此才能在保留教育系统自治带来的系统运作之便的同时，避免教育系统的功能扭曲，为学生的个性化成长留有充分空间和足够余地，为素质教育提供可靠的制度保障，在根本上实现“双减”政策所追求的提升育人水平的宏伟目标，为科教兴国、人才强国的整体战略奠定法治基础。

【引用格式】张青波，曹雨：《教育系统自我规制的再规制：社会理论视野下“双减”政策的程序法治》，《新文科教育研究》2022年第1期，第75-92页。

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